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赛迪展望 | 一文了解“2021年中国工业安全生产发展趋势”

大多数各级工业领域安全生产监管由应急管理部门负责,加强工业行业安全生产管理,就需要工信部门与应急管理部门之间各司其职、相互配合、相互协作,建立起强有力的管理与协同机制,形成齐抓共管的良好局面。
发布时间:2021-03-31 10:00        来源:赛迪智库        作者:

内容提要

展望2021年,随着"十三五"安全生产各项工作部署稳步推进,全国安全生产形势将保持稳定向好态势,工业安全生产工作将获各级政府部门高度重视,我国安全(应急)产业发展将从"各自为战"进入"整合发展"新阶段。取得成绩的同时,仍应关注我国工业安全生产形势依然严峻,工业安全生产"四个责任"关系仍待厘清压实,安全(应急)产业发展仍需政策进一步支持等问题。为提前谋划,赛迪研究院提出了防范化解重大风险隐患,遏制重特大事故发生;加强指导,推动工业行业高质量安全发展;强化安全(应急)产业的统筹规划和政策支持等对策建议。

一、对2021年形势的基本判断

(一)2021年全国安全生产形势将保持稳定向好态势

2020年是全面建成小康社会和"十三五"规划收官之年。工业领域在煤矿智能开采、矿山安全生产物联网、化工园区耦合事故防控、城市地下综合管廊安全防控、特种设备风险防控与治理、重大生产安全事故人员安全保护等方面取得了一定的理论突破及技术创新,进一步提高了我国生产安全事故防控能力,生产安全事故数量和死亡人数大幅下降。

2020年4月,国务院安全生产委员会印发《全国安全生产专项整治三年行动计划》(简称《行动计划》),部署开展三年专项整治行动。《行动计划》印发后,工业和信息化部、农村农业部、交通运输部等部门、各地方纷纷响应跟进,分别就各自负责的领域和各地存在的安全生产工作重点制定细化行动方案,合力除隐患、遏事故,提升治理能力现代化和安全生产整体水平。

展望2021年,各地区、各有关部门和单位将认真贯彻落实党中央、国务院决策部署,着力加强疫情防控和复工复产中的安全风险防范,扎实推进安全生产专项整治行动计划,全国安全生产形势将保持稳定向好态势。同时,《行动计划》在动员部署、排查整治阶段结束后,2021年进入集中攻坚阶段,将在整治工作中动态更新"两个清单",针对重点难点问题加大攻坚力度,推动建立健全安全隐患排查和安全预防控制体系,整治工作预期成效也将在2021年逐步显现。

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(二)工业安全生产工作将获各级政府部门高度重视

一是党的十九届五中全会"统筹发展和安全"的要求为工业安全生产工作指明方向。2020年10月,党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》就"统筹发展和安全、建设更高水平的平安中国"提出明确要求、作出工作部署。习近平总书记指出∶"安全是发展的前提,发展是安全的保障"。必须坚持统筹发展和安全,增强机遇意识和风险意识,树立底线思维,把困难估计得更充分一些,把风险思考得更深入一些,注重堵漏洞、强弱项,下好先手棋、打好主动仗,有效防范化解各类风险挑战,确保社会主义现代化事业顺利推进。前进道路上,我们既要善于运用发展成果夯实国家安全的实力基础,又要善于塑造有利于经济社会发展的安全环境,实现发展和安全互为条件、彼此支撑。今后一个时期,统筹发展和安全将是各级各部门工业安全生产工作的主基调。

二是工业安全生产新意见出台,有利于加强工业安全生产工作。2020年6月,工业和信息化部印发《关于进一步加强工业行业安全生产管理的指导意见》(工信部安全〔2020〕83号)(以下简称《指导意见》),提出健全完善工业行业安全生产管理责任体系、加强对工业行业安全生产工作的指导、持续推动城镇人口密集区危险化学品生产企业搬迁改造工作、推动安全(应急)产业加快发展、持续推动民爆行业安全发展、做好民用飞机和民用船舶制造业安全监管工作等工作重点。这些重点工作,既着眼于以产业发展推进工业安全生产工作的源头治理和关口前移,又为工业行业主管部门依法履职、正确履责提供了有力指导,有利于不断加强安全生产管理,提升本质安全水平,为工业高质量发展提供坚实保障。

三是工业安全生产管理体系不断完善将保障我国工业安全生产工作顺利开展。一方面,2020年应急管理部职责重新进行了调整,安全生产执法局更名为安全生产执法和工贸安全监督管理局,同时增设危险化学品安全监督管理二司,加强了工业安全生产监管执法力量;另一方面,2020年工业和信息化部成立了安全生产委员会,为在工业和信息化全系统大力推进工业安全生产工作加强了组织保障。

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(三)我国安全(应急)产业发展将从"各自为战"进入"整合发展"新阶段

一是安全产业和应急产业整合相得益彰。2020年,由于机构职责调整,安全(应急)产业的全国布局版图有了新的变化,安全(应急)产业基地建设在全国多点开花,示范园区申报热情高涨。展望2021年,安全(应急)产业将在融合中稳步前进,产业集聚发展势头良好。

二是疫情防控要求给产业发展带来新任务。由于我国政府和各部门反应及时得当,疫情得到了较好的控制,应急保障水平得到了显著提升。各地因疫情应对需要将应急物资储备能力建设提上日程,应急产品、装备和技术在2020年发展迅速。展望2021年,延续疫情的准备和应对将作为安全(应急)产业发展重点之一,前景可期。

三是我国安全(应急)产业拥抱数字时代。2020年10月,工业和信息化部与应急管理部联合印发《"工业互联网+安全生产"行动计划(2021-2023年)》,提出了建设"工业互联网+安全生产"新型基础设施、打造基于工业互联网的安全生产新型能力、深化工业互联网和安全生产的融合应用、构建"工业互联网+安全生产"支撑体系等重点任务。安全生产与工业互联网的深度融合将丰富安全(应急)产业内涵和外延,提升应急管理体系和能力现代化,推进我国安全生产管理能力现代化。展望2021年,"工业互联网+安全生产"新型基础设施将作为计划实施的基础在三年行动计划首年加速建设。

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二、需要关注的几个问题

(一)我国工业安全生产形势仍然严峻

一是岁末年终历来是安全事故易发多发期,2020年第四季度叠加疫情影响,形势更加严峻复杂。临近年底,各地区生产经营活动集中,极易出现赶工期、抢进度和突击生产、超负荷运转等问题; 节假日相对集中,安全生产思想易松懈,关键岗位安全责任落实易虚化;冬季气候寒冷干燥,取暖用电、用气需求集中,发生火灾、爆炸、有限空间作业事故的几率也相应增加,第四季度仍需严防以上各类安全生产事故发生。

二是自2020年初以来,新冠肺炎疫情的爆发、反复和常态化防控给工业安全生产带来了很多新情况、新问题、新挑战。各类不稳定因素在生产秩序逐步恢复过程中明显增多,风险隐患增加,如,一些危险岗位的员工不能及时到岗,新员工对生产风险及处置方法缺少了解和掌握;由于市场影响,一些企业原料、产品积压,尤其是危险物品的大量积累必然导致风险增大; 当前经济下行情况下,企业效益下滑,影响安全培训、技术改造、设备检维修等安全投入。2021年疫情形势仍不明朗情况下,需高度警惕传统和新生的各类安全风险隐患。

(二)工业安全生产"四个责任"关系仍待厘清压实

安全生产的主体是企业,企业应承担安全生产的主体责任,各级党委和地方政府对工业安全生产应负领导责任,安全生产监管部门对安全生产负有监督管理责任,行业管理部门承担工业安全生产工作的管理责任。四个责任主体各尽其责并履责到位是保障工业安全生产工作顺利开展的必要条件。在这四个责任中,最重要的是企业安全生产主体责任的压实,最需厘清的重点是工业行业安全生产管理和安全生产监督管理的关系,即处理好强制性监管执法与导向性行业管理之间的关系。

《指导意见》是深入贯彻2016年底《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》,切实落实安全生产管理责任的重要举措,明确了工信部门对工业行业中民用爆炸物品行业、民用飞机及民用船舶制造业负有安全生产监管职责。除上述领域外,其他工业领域由应急管理部门依法进行监管,行使生产安全监督与管理执法权,制止违规生产、处罚违法行为。工信部门虽无监管执法的强制手段,但应在自身职责范围内,将安全生产管理的要求纳入行业管理相关工作中,通过综合利用产业政策、法规标准、技术改造、化解过剩产能等手段来引导企业防范化解风险隐患,加强源头治理,提升工业安全生产管理的质量和水平。

《指导意见》的出台,有利于从两个方面解决目前工业安全生产管理和监管存在的问题。一是有利于解决工业行业主管部门和工业行业安全生产监管部门之间的关系问题。大多数各级工业领域安全生产监管由应急管理部门负责,加强工业行业安全生产管理,就需要工信部门与应急管理部门之间各司其职、相互配合、相互协作,建立起强有力的管理与协同机制,形成齐抓共管的良好局面。二是有利于解决工业行业主管部门内部安全生产管理体系建设问题。各级工信部门要按照党中央和国务院提出的按照"管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全"(三管三必须)的要求,尽快建立健全工信系统内部安全生产工作体系,从业务分工、机构设置、安全生产职责等方面入手,责任到人,推动安全生产和工业行业管理工作深度融合,从人、财、物等各方面为有效开展安全生产管理工作提供必要保障。

(三)安全(应急)产业发展仍需政策进一步支持

习近平总书记多次就抗击新冠疫情强调"要健全统一的应急物资保障体系,把应急物资保障作为国家应急管理体系建设的重要内容",这是对安全(应急)产业发展提出的新要求。抗击疫情的成效彰显了我国工业整体发展对应急保障的重要作用,聚焦自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全等四类突发事件的预防和应急处置需求,是安全(应急)产业的发展方向。《指导意见》出台前,安全产业和应急产业均在各自的发展轨道上取得了一定成绩,但经统筹考虑,将具有相似属性的两大产业整合将更好地发挥对经济社会发展的保障作用,是相得益彰,也是必然趋势。《指导意见》是行业主管部门将两大产业整合后首次公开相关信息的政策文件,对安全(应急)产业发展具有重要意义。此前虽有各自领域的相关政策,但新整合的产业目前仍缺少符合新趋势、针对新特点的科技创新、区域布局优化、先进产品推广应用等方面的政策支持,急需制定出台进一步的配套细化政策措施,指导安全(应急)产业加速发展。

三、应采取的对策建议

(一)防范化解重大风险隐患,遏制重特大事故发生

一是加快建立安全生产长效机制,提升安全基础保障能力。分类分级摸清风险底数,建立健全各类机制,推动将行业安全生产重大风险纳入同级人民政府重大风险防范化解清单。严密防范各类灾害事故风险叠加放大,坚决遏制重特大事故发生,为决胜全面建成小康社会营造安全稳定环境。

二是提升风险早期识别和预报预警能力,推进工业互联网与工业安全生产工作的深度融合。增强工业安全生产的感知、监测、预警、处置和评估能力,加速安全生产从静态分析向动态感知、事后应急向事前预防、单点防控向全局联防的转变,提升工业生产本质安全水平,切实做到重大风险"识得出、管得住",遏制重特大事故发生。

(二)加强指导,推动工业行业高质量安全发展

做好工业安全生产指导工作,对于工业行业高质量安全发展有着重要作用。一方面,安全发展是工业高质量发展的重要组成部分。通过加强对工业安全生产工作的指导,规范工业安全生产,提高工业安全生产的本质安全水平,可以在提升安全保障能力的同时,促进工业高质量发展。另一方面,工业高质量发展也可以为安全生产提供支持。工业高质量发展的核心驱动力就是全要素生产率的提高,"机械化换人"和"自动化减人"等都离不开工业高质量发展;互联网与物联网、移动互联、大数据、云计算、人工智能等新一代信息技术特别是工业互联网在安全生产中的广泛应用,能够为工业行业本质安全水平的提高注入强大活力。

建议未来一个时期,加强《指导意见》的宣贯、细化和落实,以《指导意见》为纲,从着力发现问题并积极化解风险、以安全发展理念统筹行业规划和产业结构调整、引导重点行业规范安全生产条件、通过技术改造促进企业提升本质安全水平、推进化工园区绿色安全发展等五个方面加强对工业安全生产工作的指导,推动工业行业高质量安全发展。

(三)强化安全(应急)产业的统筹规划和政策支持

加强"十四五"安全(应急)产业规划研究,全国一盘棋,统筹考虑产业布局、差异化发展、高质量发展,完善配套的科技创新、财税金融、产品和技术目录等支持政策体系。一是发挥科技的引领作用。鼓励企业研发先进、急需的安全(应急)技术、产品和服务,引导社会资源积极参与科研成果转化与产业化进程,增强科技对风险隐患源头治理的支撑能力。二是优化产能保障和区域布局。支持并规范现有安全(应急)产业集聚区发展,引导条件成熟、有发展意愿的地方集聚发展安全(应急)产业,规划建设一批国家安全(应急)产业示范基地,支持发展特色鲜明的安全应急产品和服务,提升安全(应急)产品供给能力。三是加快先进安全(应急)产品的推广应用。面向四大类突发公共事件的应急处置需求,通过制定安全(应急)装备和产品推广目录和实施应用示范,推动高端制造业和现代服务业融合发展,形成产学研用金协同推进安全(应急)产业发展新局面。

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